案例剖析|某地被强拆的小水电站之合法性探讨

潘岐维、李伟东广东省水利水电行业协会常务理事贵州省民营水电行业商会会长叶行地对本文亦有贡献在这里，就安徽某地拆迁小水电站案例加以剖析，并就《中华人民共和国行政许可法》的涉及条款对被拆迁的小水电站的合法性及涉及责任与大家联合探究。一、对安徽某地拆迁小水电站的案例剖析1、对自然保护区的小水电站的定性问题。

2017年6月，安徽某地对某保护区内的数座小水电站展开了炸开拆毁。这些水电站有的是在保护区成立之前建成投产、有的是在保护区成立之后建成投产的。

这些水电站的建设皆获得了政府的合法行政许可，但这次皆被当地政府定性为违法违规建设项目。其确认的违法事实是电站的建设不道德违背了《中华人民共和国自然保护区条例》第三十二条在自然保护区核心区缓冲区禁令建设生产设施的规定，并依据十部委《关于更进一步强化牵涉到自然保护区研发建设活动监督管理的通报》（环发【2015】57号）等文件精神，限于《行政处罚法》不予强迫拆毁。

现早已案例本身的性质及违法责任主体问题加以剖析。《中华人民共和国自然保护区条例》（以下全称《条例》）第三十二条规定在自然保护区的核心区和缓冲区内，不得建设任何生产设施。我们指出，对《条例》规定的建设项目的禁止性的解读，无法意味着就指出只是对项目投资人的禁令，更为是对项目许可人-政府行政机关的禁令。对政府行政机关而言，对保护区的成立及建设项目的许可审核必需严苛依照法律法规的规定展开审查。

其一，对于保护区成立前就已不存在的小水电站，在保护区成立时就应当严苛依照《条例》第十四条规定标明区界，不予公告。确认自然保护区的范围和界线，应该顾及维护对象的完整性和适度性，以及当地经济建设和居民生产、生活的必须，且应该对不合乎保护区的项目不予接管或迁往解散。但该保护区的成立并没这样做到，甚至连最起码的界标都没，只是非常简单而蛮横的跑马占荒、一圈了之，导致这些项目不存在至今；其二，对于保护区成立之后建设的项目，如果行政机关依照《行政许可法》第三十四条的规定，严苛依法审查，对不合乎《条例》规定的项目未予审核，就不不存在现有的这些项目，而项目日后审核许可，就具备法律的公定力及确认力。对水电站一方而言，由于《条例》的禁止性规定为非一般常识性规定，我们无法拒绝一般投资者必需作为常识去理解，也可以说道是不知情的，其项目许可的申请人是基于对政府行政机关的意味著信赖而明确提出，其许可的取得是愿意的、而非蓄意的，更加不不存在违法违规的蓄意。

因此，政府行政机关应该遵从契约规则、遵循信赖利益维护原则，小水电投资者基于对政府部门的信赖而取得的权益应该获得确保。信赖利益维护原则低于法律优先原则，即政府的真诚长胜优先。《行政处罚法》第四条第二款明确规定原作和实行行政处罚必需以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度非常。

因行政机关实行许可的瑕疵或过错构成的事实不应该由被许可人分担，更加不该确认为被许可人的违法事实，行政违法建设事实的包含要件应当是未经许可或远超过许可范围的建设不道德，因此行政机关无法把早已获得建设许可的项目转而又定性为违法违规的建设项目，即便客观事实再次发生根本性变化，亦无法反复无常。《行政许可法》第八条亦具体：依法获得的行政许可不受法律维护，行政机关不得擅自改变早已生效的行政许可。况且被当地行政机关作为惩处依据的十部委《关于更进一步强化牵涉到自然保护区研发建设活动监督管理的通报》（环发[2015]57号）亦对违法与合法的权益做出有所不同的处理意见,即：对在核心区和缓冲区内违法积极开展的水（风）电研发、房地产、旅游研发等活动，要立刻关闭或重开。

对自然保护区成立之前已不存在的合法探矿权、采矿权和水源权，以及自然保护区成立之后各项申请完善且已同意保护区主管部门表示同意成立的探矿权、采矿权和水源权，要分类明确提出差别化的补偿和解散方案，在确保探矿权、采矿权和水源权人合法权益的前提下，依法解散自然保护区核心区和缓冲区。但是，当地政府改置这些水电站早已依法获得行政许可的事实于坚决，将违法违规的主体责任容忍给小水电企业，不考虑到对物权人的补偿，动用数以吨收的炸药在自然保护区核心区缓冲区实行爆破作业，冒着生态环境再次影响和毁坏的危险性，擅自将电站炸开拆毁。对政府部门的责任未予求证，有刑不上大夫之斥，亦有职权欺诈之斥，是对国家政府信用体系的污蔑，终将挽回广大投资者对政府的信任。2、对自然保护区核心区、缓冲区内水电站解散的法律限于及程序问题。

在生态环境日益不利的时期，恪守法律法规红线是政府监管的义务。对在保护区核心区缓冲区的水电站不应权衡利弊、分类处理。对必需解散的项目在确保所有权人合法权益的前提下，可以限于《行政许可法》规定的为了公共利益必须，行政机关可以依法退回早已生效的行政许可。

其退出程序也不应限于《行政许可法》的规定，遵循公开发表、公平、公正的原则，给与当事人充份的陈述权、申辩权。二、《行政许可法》的涉及条款规定1、第八条公民、法人或者其他的组织依法获得的行政许可不受法律维护，行政机关不得擅自改变早已生效的行政许可。行政许可所依据的法律、法规、规章改动或者废除，或者呈请行政许可所依据的客观情况再次发生根本性变化的，为了公共利益的必须，行政机关可以依法更改或者退回早已生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他的组织导致财产损失的，行政机关应该依法给与补偿。

2、第三十条行政机关应该将法律、法规、规章规定的有关行政许可的事项、依据、条件、数量、程序、期限以及必须递交的全部材料的目录和申请书样板文本等在办公场所审批。申请人拒绝行政机关对审批内容不予解释、说明的，行政机关应该解释、说明，获取精确、可信的信息。

3、第三十四条行政机关应该对申请人递交的申请材料展开审查。申请人递交的申请材料齐全、合乎法定形式，行政机关需要当场做出要求的，应该当场做出书面的行政许可要求。

根据法定条件和程序，必须对申请材料的实质内容展开核实的，行政机关应该指派两名以上工作人员展开核查。4、第六十九条有下列情形之一的，做出行政许可要求的行政机关或者其上级行政机关，根据得失关系人的催促或者依据职权，可以撤消行政许可：（一）行政机关工作人员滥用职权、玩忽职守做出呈请行政许可要求的；（二）打破法定职权做出呈请行政许可要求的；（三）违背法定程序做出呈请行政许可要求的；（四）对不具备申请人资格或者不合乎法定条件的申请人呈请行政许可的；（五）依法可以撤消行政许可的其他情形。

被许可人以愚弄、行贿等不不顾一切手段获得行政许可的，应该不予撤消。依照前两款的规定撤消行政许可，有可能对公共利益导致根本性伤害的，未予撤消。

依照本条第一款的规定撤消行政许可，被许可人的合法权益受到伤害的，行政机关应该依法给与赔偿金。依照本条第二款的规定撤消行政许可的，被许可人基于行政许可获得的利益不受保护。三、对于小水电的合法性及建设申请否完备的责任问题1、对于合法性问题。

依据《行政许可法》第八条第一款规定，凡是获得项目国家发改委许可文件并按国家发改委内容建成投产、通过竣工验收且取得水源许可，发给营业执照长时间经营的小水电站都是合法的，都应当不受法律维护，行政机关不得以任何名义随便转变行政许可。2、对于建设申请否完备问题。依据《许可法》第三十条第一款的规定，项目审核必须递交什么材料应当由行政机关向申请人明确提出，并审批必须递交的全部资料目录。

电站在审核过程中只要按行政审核机关资料目录拒绝递交材料而取得的国家发改委，比较电站方来说应当视作合法，对于申请资料否完备齐全（如否经过环评等），作为申请人的电站方是不不存在罪过的。3、对于许可条件的审查责任问题。依据《许可法》第三十四条的规定，行政机关对申请人递交的材料分担审查的义务，对材料否原始、否合乎许可条件（如：否合乎保护区拒绝等）分担审查的责任，而电站方是没审查义务且不承担责任的。四、对水电站解散及补偿问题依据《行政许可法》第八条第二款及第六十九条规定的条件，行政机关是可以拒绝小水电站解散的。

现就在清扫排查工作中，以下几种被拒绝解散的电站情况加以解读。1、凡是在1994年12月1日《自然保护区管理条例》颁布实施之前或者是在自然保护区成立之前建设的牵涉到自然保护区的小水电站，被拒绝解散保护区的，应该限于《行政许可法》第八条第二款的客观情况再次发生根本性变化的情形,行政机关为了公共利益的必须可以依法退回许可，在依法展开补偿的前提下，拒绝电站解散。2、在1994年12月1日《自然保护区管理条例》颁布实施之后，并且是在自然保护区成立之后建设的牵涉到保护区核心区或缓冲区的小水电站，被确认归属于生产设施的，依照《自然保护区管理条例》第三十二条自然保护区的核心区及缓冲区不得建设任何生产设施的规定，应该限于《行政许可法》第六十九条第一款第四项对不具备申请人资格或者不合乎法定条件的申请人呈请行政许可的情形，行政机关依据职权可以撤销许可、拒绝电站解散，同时依据该条第四款的规定对电站应该依法给与赔偿金。

3、对其他情形，如指出该电站严重影响生态环境等，行政机关可以依据《许可法》第八条第二款为了公共利益的必须拒绝电站解散，应该依法给与补偿。4、如果电站是以愚弄、行贿等不不顾一切手段获得行政许可的，依据《行政许可法》第六十九条第二款及第四款的规定，行政机关依据职权可以撤销许可、拒绝电站解散，其非法获得的利益不受保护。但其愚弄、行贿的事实必需是通过司法确认的。

综上所述，除非可以确认小水电站的许可是以非法手段获得的，否则，行政机关拒绝小水电站解散都必需依法调补（缴）债。五、关于小水电站环评问题1、2015年1月1日修改的《中华人民共和国环保法》实施之前，由于环境影响评价作为项目立项审核的前置条件，其不道德在项目竣工验收之日即已结束，小水电站否获得环评申请，并不影响其合法性。2、对2003年9月1日《环境评价法》开始实施前建成投产的小水电站，依据《立法法》第九十三条法不溯及既往的原则，依法应当未予追溯到。3、对2003年9月1日《环境评价法》开始实施后建成投产的小水电站，否必须环评申请，行政审核部门负起告诉和审查的责任。

依据《行政许可法》第三十条第一款的规定，项目审核必须递交什么材料应当由行政机关向申请人明确提出，况且依据《行政处罚法》第二十九条规定，违法行为在二年内未被发现的，仍然给与惩处。六、关于防洪设施与小水电站的关联问题1、《防洪法》第三十七条规定任何单位和个人不得毁坏、强占、损毁水库大坝、水闸等防洪工程。

《自然保护区条例》作为行政法规，如果不存在与《防洪法》等法律有冲突的规定，依据上位法原则不应遵守《防洪法》等法律的规定。即自然保护区亦必需遵从《防洪法》的规定，当然也不得毁坏、强占、损毁水库大坝、水闸等防洪工程。

2、调洪调蓄设施是防洪工程不可分割的组成部分。对于具备防洪功能、尤其是以防洪居多的小水电站，电站本身只是利用防洪调蓄的水资源发电，将调洪调蓄构成的水能改以电能，归属于资源的充分利用。如果电站的水库大坝在保护区，而发电厂房不出保护区，即不该确认为该电站在保护区；如果水库大坝在保护区核心区或缓冲区，而电站厂房在保护区实验区，只确认该电站在保护区实验区；如果水库大坝皆在保护区的核心区或缓冲区，作为防洪设施的水库大坝及其调洪调蓄设施不得闲置拆毁，利用调蓄水源的水电站否解散，不应充份论证，权衡利弊，依法行政。

认同历史，建设法治政府、责任政府、诚信政府，政府保证有法可依、有法必依、依法行政是我们老百姓的希望和福祉。中共中央国务院《关于完备产权保护制度依法维护产权的意见》明确要求政府严苛遵循法不溯及既往、罪刑法定、在新旧法之间从旧兼任贬斥的原则，不应以发展的眼光客观看来和依法处置改革开放以来各类企业尤其是民营企业经营过程中不存在的不规范问题。同时拒绝完备政府长胜践诺机制，因国家利益、公共利益或者其他法定事由必须转变政府允诺和合约誓约的，要严苛依照法定权限和程序展开，并对企业和投资人因此而受到的财产损失依法不予补偿。《宪法》第十三条彰显了公民合法私有财产不不受侵害的权利。

该法特别强调：国家为了公共利益的必须，可以依照法律规定对公民的私有财产实施征税或者接管，但该法也同时彰显了公民依法取得补偿的权利。效忠《宪法》是每一个人民公仆的誓言，也是对人民的允诺。以上仅有代表作者个人观点，不悦之处，期望厘清。

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